萬州區財政局
關于印發《萬州區PPP投融資模式改革試點實施方案》的通知
萬州財建發〔2015〕42號
江南新區管委會、渝東開發區管委會，萬州經開區財務局，各鎮鄉（民族鄉）人民政府、各街道辦事處，區政府各部門，有關單位：
《萬州區PPP投融資模式改革試點實施方案》已經區委、區政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。執行中存在的問題，請及時反饋。
（此件公開發布）
萬州區PPP投融資模式改革試點實施方案
為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，區委將PPP投融資模式改革列入了22項重點改革專項工作。根據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和市政府《關于印發重慶市PPP投融資模式改革實施方案的通知》（渝府發〔2014〕38號），從萬州實際出發，按照“先試點，后推開”的原則，制定PPP投融資模式改革試點實施方案如下。
一、總體目標
PPP投融資（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），是指政府和社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的一種長期合作關系。社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。從萬州實際出發，推進PPP投融資改革，是加快基礎設施建設、提供更多公共產品、提升政府公共服務水平的重要途徑，是突破城市發展資金瓶頸、化解政府性債務、加快新型城鎮化建設的重要手段。通過PPP投融資改革，發揮政府和社會資本雙方優勢，降低公共產品或服務成本，提高公共產品或服務的數量、質量和供給效率，實現全區穩增長、促改革、調結構、惠民生的總體目標。
二、基本原則
工作中注意把握以下基本原則：一是堅持風險共擔。政府（或政府指定機構，下同）與社會資本方均承擔相應的項目建設和運營風險，政府不得承擔項目建設運營的兜底責任。二是堅持收益共享。政府既要充分調動社會資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，要與社會資本方按合約分享項目的合理收益。三是堅持交易公平。除因國家安全、保密等有關規定外，PPP項目采購、資產或股權轉讓、出售等均進入公共資源交易中心進行，未經批準不得直接采購、轉讓、出售，確保交易規范、程序合法。四是堅持誠信守約。要規范制定合約，政府與社會資本方一旦簽署合約都必須嚴格執行，無故違約必須依法賠償。
三、適用范圍
按照事權劃分和現行財政體制，由萬州區承擔事權和支出責任，投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式，可納入我區PPP投融資模式改革試點范圍。
（一）經營收費、自負盈虧類項目
通過政府核定的經營收費價格及多種經營收入，實現項目建設運營自求平衡、投資人合理收益，可采取BOT（建設—經營—移交）、BOT+EPC（設計施工總承包基礎上的BOT）等PPP投融資模式。凡不屬于政府定價目錄的產品和服務，由項目法人自主定價、自負盈虧；凡屬經營性公共產品或服務性質的，按照“成本+合理回報”原則確定政府定價或政府指導價。同時物價部門要做好價格監管工作，防止項目法人隨意提價損害公共利益。
（二）財政補貼、購買服務類項目
政府核定的經營收費價格不足以彌補項目運營成本，需要財政以購買服務方式給予補貼。可采取BOO（建設—擁有—經營）、TOO（移交—擁有—經營）等PPP投融資模式。政府按照與投資人協議承諾和合同約定，財政通過購買服務方式對“影子”價格和協議產品或服務量不足部分給予補貼。“影子”價格或財政補貼標準均應通過公開招投標要約條件競價確定。
（三）資源匹配、合理收益類項目
政府應當投資建設但經營收費價格和財政補貼到位存在較大困難的項目，通過土地儲備和物業開發等資源匹配來改變邊界條件，從而實現財務平衡。可采取BOT、TOT（移交—經營—移交）、股權基金等PPP投融資模式。以土地開發收益作為投資來源或收益來源的，按照合同約定配置一定數量的土地進行對價。具體根據城市規劃合理確定土地及上蓋物業開發資源（容積率等條件），參照同期周邊鄰近地塊平均樓面地價確定對價方式，以公開招投標要約條件競價確定。
（四）土地整治、收益約束類項目
對一級土地開發等投資增值項目，引入投資人直接投資但只能獲取有限的合理收益。可采取整治—移交、股權融資等PPP投融資模式。PPP投融資模式改革允許投資人獲取合理收益，但對資源配置、開發增值類項目要防止出現暴利。投資人資金占用成本和收益合并計算，合理收益率原則上以銀行貸款同期基準利率作為參考，對建設周期較長的項目可適當上浮作為限價，并通過招投標方式確定。
四、工作流程
包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等工作流程。財政部門、行業主管部門、項目實施機構可引入第三方中介機構、法律顧問等，在PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等各個環節，提供專業智力支持。
（一）項目識別
1、項目發起
PPP項目主要由政府發起，也可由社會資本發起。
⑴政府發起。財政部門負責向行業主管部門征集潛在的PPP項目。行業主管部門根據國民經濟和社會發展規劃及行業專業規劃，以及區委區政府安排部署的重點工作和重點項目，從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在的PPP項目。
⑵社會資本發起。社會資本以項目建議書的方式向行業主管部門推薦潛在PPP項目，行業主管部門初審后交財政部門匯總。
2、評估篩選
行業主管部門對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，擬定備選項目，報區政府研究制定項目年度和中期開發計劃。對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方按行業主管部門要求提交相關資料：新建、改建項目提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。
3、物有所值評價
行業主管部門從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。
4、財政承受能力論證
財政部門對政府付費及可行性缺口模式下的PPP項目進行財政可承受力評估。根據向上爭取資金、本級財力、收支結構、政府債務和中長期財政發展規劃等因素，對PPP項目投資建設及運營前的一次性財政投資補貼和項目運營全生命周期內的財政運營補貼進行評估。每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例，做到財政當期可承受，中長期可持續。
物有所值評價和財政承受能力論證可同時進行。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，報區政府審定后方可進行項目準備。
（二）項目準備
1、確定項目實施機構
區政府指定有關職能部門或事業單位等作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。原則上項目實施機構為PPP項目的區級行業主管部門，特殊情況下，區政府可指定事業單位或政府投融資平臺公司作為PPP項目實施機構。
2、編制項目實施方案
項目實施機構負責組織編制項目實施方案，包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等內容。具體編制內容和要求按財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）和《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）執行。
3、物有所值和財政承受能力驗證
行業主管部門、財政部門分別對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。通過驗證的，由項目實施機構按規定程序報政府審批；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。
4、項目實施方案審批
土地整治開發類PPP項目實施方案，由區國土資源局提出，經區政府初審同意后，報市發展改革委牽頭審查、市政府審批。其他類別PPP項目實施方案，由區行業主管部門報區政府審批。
（三）項目采購
項目實施機構作為PPP項目采購主體，按照政府采購法律法規及有關規定，擇優選擇社會資本合作對象。采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，均應在區公共資源交易中心進行。PPP項目采購主要流程包括采購程序確定、資格預審、資格預審公告、采購文件準備、采購項目評審、采購結果確認、項目合同簽署、項目合同公示等。具體內容及要求按財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）和《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）執行。公示期滿無異議的項目合同，應在區政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。
（四）項目執行
1、設立項目公司
社會資本可依法設立PPP項目公司。區政府可指定相關機構依法參股PPP項目公司。項目實施機構應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立PPP項目公司。項目公司作為PPP項目建設及運營法人主體，實行獨立核算。財政部門撥付的項目建設專項資金應以股權方式注入（項目資本金），在項目公司章程中可約定政府不參與分紅或分紅比例低于其股權比例，但應按股權參與項目公司的管理決策。
2、項目投融資
PPP項目初始投資由社會資本方或項目公司的權益資金和債務資金組成。權益資金為政府和社會資本方的資本金投入。債務資金由社會資本或項目公司負責向商業銀行貸款。政府部門也可將已建項目或設備無償或低價租賃給項目公司使用，或無償劃撥非貨幣性資產，如土地使用權等，以減輕項目公司前期投資和現金流壓力。在項目建設運營期間，對于公益性或社會性效益明顯，但經濟自償性較差的PPP項目，政府通過投資補貼、貸款貼息、稅收返還或運營期貼費補貼等方式給予項目可行性缺口補助（VGF）。項目公司通過建設運營項目資產獲得的收益，在收回初始投資的同時，獲得合理的投資回報。
3、政府補貼或收益
項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府收支臺賬，嚴格控制政府財政風險。
4、履約管理
項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。
5、其他
在項目合同執行和管理過程中，涉及臨時接管、合同修訂、違約責任、爭議解決、中期評估、行政監管、社會監督等內容和要求，按財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）和《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）執行。
（五）項目移交
項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。
1、移交方式、內容、標準
項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。
2、資產評估和性能測試
項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
3、移交過戶
社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。
4、績效評價
項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。
五、重點推進領域
重點選擇收費定價機制透明，價格調整機制相對靈活，有穩定現金流的PPP項目開展試點示范。
（一）交通領域
包括地方高速公路、地方鐵路、軌道交通、機場、港口、車站和城市公交等項目。政府通過公開招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經營期內負責項目運營、享受收益。獨資項目，全部建設投資通過對價方式，由政府合理匹配上蓋物業開發、土地等資源；合資項目政府按協議出資并合理匹配上蓋物業開發、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定的性質和用途自主開發、自負盈虧，作為投資回報。項目運營通過“影子”票價覆蓋運營全成本（包括人工費、運行費、折舊費等），與執行票價差額由財政購買服務補貼。行業主管部門負責監管項目建設和服務質量、運行安全，財政、物價部門負責核定“影子”票價，物價部門通過公開聽證適時調整執行票價。
（二）市政公共設施領域
包括城鎮供水（含水源工程）、污水處理、垃圾處理、公共停車場等項目。新建項目由政府通過公開招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經營期內開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過公開招投標，引入投資人實行購買、委托、租賃運營。實行政府定價。污水垃圾處理通過財政購買服務補貼實現“保本微利”。行業主管部門負責監管項目建設質量、處理標準、運營安全。
（三）土地整治開發領域
政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標或要約引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土部門按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地招拍掛底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業主管部門負責制定整治標準，監管項目建設質量，財政、審計部門負責核定整治成本。
（四）經營性社會事業設施領域
包括非義務教育、非基本醫療衛生、健康、養老、體育、旅游、文化產業等項目。政府按照區域功能和城市規劃要求，編制項目布局規劃，并明確項目規模及功能標準。新建項目，以特許經營方式通過公開招投標引入投資人組建項目公司，公司按規劃和功能標準投資建設并開展運營、接受監督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務功能的前提下，通過公開招投標引入投資人參與或受托管理。實行政府定價或政府指導價。對承擔了公共服務功能的事項，政府給予同等的財政補貼。行業主管部門負責監管項目建設質量、運營安全、服務標準和服務質量。
六、保障措施
（一）建立聯席會議制度
區政府建立PPP投融資改革聯席會議制度，定期或不定期由分管副區長召集，區政府辦公室、區發展改革委、區財政局、行業主管部門及相關單位負責人參加，主要負責項目審定、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。
（二）建立PPP項目庫
各地各部門要建立PPP項目庫，科學策劃、包裝、儲備一批PPP項目，制定近期、中期、遠期PPP項目發展規劃。及時做好PPP項目發起、評估篩選、評價論證等項目前期工作，加大向上對接和對外宣傳力度，積極主動引導社會資本和金融機構提前介入PPP項目，加強項目庫的動態管理。
（三）建立督查考核機制
各地各部門要根據輕重緩急和相關資源條件，每年確定若干個PPP項目納入年度計劃實施。區政府建立督查考核機制，確保PPP投融資改革試點工作順利推進。
（四）加強全程跟蹤監管
加強項目建設質量和標準、運營標準和安全的監督，保障公共安全，確保公共產品或服務供給的質量、效率和延續性。加強項目建設造價和運營成本監控，委托中介機構開展建設全過程造價跟蹤審計、運營收支全過程跟蹤審計。加強項目賬戶監管，投資人投入資金一律進入資金專戶或共同監管賬戶進行管理和撥付。加強多方監管，暢通公眾獲取和反饋有關信息的渠道。加強績效考評，健全完善正常、規范的退出機制和風險管控機制，對投資人未能如約、按量、按質提供公共產品或服務的，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償。嚴格責任追究，對違法違規操作PPP投融資模式的，上級行政主管部門、紀檢監察部門應責令限期改正，并對相關責任人員依法依紀處理。
重慶市萬州區財政局
2015年12月30日
